En un contexto de boom de precios y creciente resistencia social, los gobiernos de izquierda de América Latina impulsan y regulan las actividades extractivas. Pero no hay un programa único y cada país tiene su propia hoja de ruta.
No podemos ser mendigos sentados en saco de oro. Vamos a desarrollar el potencial minero del país”. La frase del presidente ecuatoriano Rafael Correa fue pronunciada en marzo pasado, en ocasión de la firma del primer contrato con una compañía china para una explotación a gran escala en el país. En diciembre de 2012 había considerado un “infantilismo” la consigna “no al petróleo, no a la minería” que, declaró Correa, equivale a decir: “Murámonos de hambre, pero qué bonito paisaje”.
Advirtió enseguida que “el peor racismo es considerar a la miseria como parte del folclore”. Pocos días atrás, Luiz Inácio Lula da Silva, considerado un líder global tanto como un socio fundador de los gobiernos de la nueva izquierda latinoamericana, dijo en Buenos Aires que “no es malo exportar commodities cuando el precio está bien; es malo cuando el precio está bajo”
Las palabras de ambos líderes pueden servir como muestra de algunos procesos políticos y económicos en marcha en los gobiernos pos-neoliberales de América Latina. Para comenzar a caracterizarlos resultan interesantes algunas definiciones de Eduardo Gudynas, investigador del Centro Latinoamericano de Ecología Social (CLAES) de Montevideo. Este especialista define, por un lado, un “extractivismo clásico”, que es el que caracterizó a décadas anteriores y que ahora desarrollan los gobiernos más orientados al centroderecha en la región, como los de Colombia durante las gestiones de Álvaro Uribe y Juan Manuel Santos y el de Perú durante el mandato de Alan García.
En este modelo, el papel principal lo cumplen las empresas transnacionales, el Estado es funcional a esa transnacionalización y los controles y regulaciones son acotados. Esto incluye la imposición de regalías y tributos bajos con la idea de que el esquema genere crecimiento económico y “derrames” hacia al resto de la sociedad. Se suma a ello la estrategia de minimizar, negar o reprimir las protestas que surgen contra los impactos sociales y ambientales de la explotación .
Gudynas, crítico de la explotación de recursos naturales tal como se ha planteado en la última década en América Latina, advierte de todos modos que las estrategias adoptadas por los gobiernos progresistas de la región no se ajustan al modelo anterior. Surge entonces un “neoextractivismo”.
Bajo este esquema, si bien se mantiene y hasta se profundiza la extracción minera, petrolera y de monocultivos de exportación, con los consiguientes impactos ambientales y sociales, aparecen elementos nuevos. El Estado pasa a jugar un papel mucho más activo. Se producen nacionalizaciones de los recursos o se interviene en los mercados por distintas vías. En un contexto en el que se buscan actividades que apunten a la maximización de la renta y la externalización de los impactos sociales y ambientales, el modo de vincularse con el empresariado transnacional se modifica. Aparecen modos de asociación diferentes, como joint-ventures, y se imponen regalías y tributos más altos. Así, aunque se mantiene una inserción internacional subordinada a la globalización en la que los países son tomadores de precios, el Estado capta una mayor porción del excedente generado por las actividades extractivas.
Además, se trata de un Estado compensador en los terrenos social y ambiental. Se convierte, de esa manera, en el protagonista de una tensión: por un lado, cede ante el capital; por otro, trata de contenerlo. Gudynas no olvida el anclaje democrático de estos gobiernos y señala que este afán por no convertir al Estado en un mero apéndice de los intereses empresarios se da “por razones más mundanas, como reproducir la adhesión ciudadana electoral”.
Contradicciones y matices
La visión de Gudynas permite apreciar algunos claroscuros de la relación entre los gobiernos progresistas latinoamericanos y los recursos naturales. Y comprender también por qué la mayoría de estas experiencias políticas enfrentan a oposiciones dobles. Por un lado, coaliciones más o menos vigorosas que incluyen a políticos tradicionales e importantes empresarios –entre ellos los de medios de comunicación– por derecha. Y, por otro, agrupaciones de menor volumen pero persistentes que incluyen a organizaciones sociales y una dirigencia política más nueva y que despliega reclamos por izquierda.
Estos últimos sectores se oponen a que el Estado avale las actividades extractivas. De todos modos, cuando estas posiciones políticas llegan tanto a la arena política local como nacional suelen presentarse sin los matices que marcan las diferencias entre el extractivismo de viejo cuño y los esquemas actuales. En el reclamo, las actividades productoras de commodities son presentadas como una continuidad directa de los enclaves desarrollados hace décadas por compañías como la United Fruit así como del neoliberalismo financiero de los 90. Así, por ejemplo, se critica la acción de grandes corporaciones transnacionales, aunque éstas muchas veces no provienen, como en las oleadas imperialistas del siglo XIX y principios del XX, de los países centrales, sino de China o incluso del vecino Brasil.
¿Esa procedencia tiene vinculación con la idea de los gobiernos progresistas de la región de lograr acuerdos económicos que posicionen a los Estados de manera más beneficiosa que en otras épocas? ¿Permite a su vez generar negociaciones más directas, rápidas o algo menos asimétricas cuando aparecen entredichos? Luego de que la compañía minera brasileña Vale –la segunda más importante del mundo– anunciara el retiro de sus inversiones de una mina de potasio en Argentina, una cumbre entre las presidentas Cristina Kirchner y Dilma Rousseff permitió destrabar aspectos importantes del conflicto, como las indemnizaciones a los trabajadores, aunque no logró evitar que la compañía se retirara del proyecto.
Otro matiz del caso sudamericano reside en el hecho de que las economías más grandes, complejas y que generan mayor valor agregado no se privan de avanzar en actividades extractivas. ¿Extractivismo es entonces sinónimo directo de atraso? El propio Gudynas recuerda que Brasil se ha convertido en el mayor productor minero del continente: extrajo 410 millones de toneladas de sus principales minerales en 2011, mientras que todos los demás países sudamericanos produjeron poco más de 147 millones . En otras palabras, Brasil extrae casi el triple que la suma de todos los demás países de la región que cuentan con minería de relevancia. Así el país se primariza aunque, habría que agregar, en un contexto en el que no deja de ser la mayor locomotora industrial del continente.
Argentina
Cuando se analiza el caso argentino aparecen más matices. El cuestionamiento al extractivismo minero como consigna política nacional adquirió fuerza en el debate electoral no tanto en las provincias andinas, donde se han registrado conflictos sociales e incluso acciones represivas por parte de las policías locales, sino en Buenos Aires. Esta lejanía complica una articulación entre la política nacional y los movimientos de protesta locales –en un contexto donde los oficialismos provinciales obtienen importantes niveles de apoyo– ante las situaciones concretas de amenaza al medio ambiente.
Pero a la vez los sectores opuestos al extractivismo oscilan entre un cuestionamiento a la producción y exportación de commodities en general y la crítica puntual al modo de apropiación de la renta de esas actividades. De esta forma, por ejemplo, el diputado Pino Solanas apoyó la nacionalización de la petrolera YPF, aunque ahora la empresa se encamina a impulsar la explotación de hidrocarburos no convencionales, una actividad muy cuestionada por los ambientalistas. Si bien era conocida la estrategia de la mayor compañía energética nacional respecto de la explotación del yacimiento de Vaca Muerta, otro aliado de Solanas, el también diputado nacional por la Capital Claudio Lozano, acompañó con su voto la estatización de la empresa, pero durante una reciente visita a Neuquén definió al fracking, el método utilizado en los yacimientos no convencionales, como “una experiencia de destrucción ambiental”.
En ese marco, resulta notorio que los grandes cambios en la legislación para favorecer a los emprendimientos mineros privados se desarrollaran bajo una concepción extractivista clásica durante la década del 90, en un momento en que la participación del sector en la economía aún era muy marginal. Las regulaciones que se aplicaron luego de la crisis de 2001 no alteraron de manera contundente el funcionamiento del negocio, pero no es menos cierto que fue en esta época cuando el Estado comenzó a ganar presencia en estas actividades.
En 2002 se aplicaron retenciones a las exportaciones –inicialmente del 5%, luego del 10%– a aquellos proyectos que se iniciaran desde aquel momento . En 2007, el gobierno impuso retenciones de entre el 5 y el 10 % a las explotaciones iniciadas con anterioridad a 2002, a partir de lo cual algunas compañías le iniciaron juicios al Estado. En 2010, en tanto, se aprobó la Ley de Glaciares, que en un primer momento fue vetada pero que luego fue sancionada nuevamente por el Congreso e impone límites a las compañías mineras. En marzo de 2013 científicos del CONICET presentaron los primeros informes correspondientes al Inventario Nacional de Glaciares estipulado por esa norma.
También el año pasado, luego de un conflicto social protagonizado por habitantes de la localidad riojana de Famatina que incluyó la represión por parte de la policía local, el gobierno nacional impulsó el Acuerdo Federal para el Desarrollo Minero, del que participaron los gobernadores de las provincias con recursos minerales. La iniciativa promueve una mayor participación de los estados provinciales en la renta generada por la actividad. Se hace explícita “la captación de fondos provenientes de la actividad minera, destinados a obras de infraestructura de desarrollo social que signifiquen un mejor reparto de la renta”. El documento habla también de “maximizar los recursos de las rentas de las operaciones productivas, en la búsqueda de la sostenibilidad social y económica y la sustentabilidad ambiental”.
En forma paralela, las tensiones que el gobierno argentino protagonizó con sectores productores y exportadores de commodities son innegables. Si así no fuera, ¿cómo habría que entender la batalla política que libró el kirchnerismo por aplicar retenciones móviles a las exportaciones en 2008? Además, en un contexto donde no se había revertido durante los últimos años la presencia de compañías extranjeras en sectores clave de la economía, la Casa Rosada impulsó en 2012 la nacionalización de la mayor empresa privada del país, la petrolera YPF.
Para sumar más complejidades, es notorio que buena parte de la presencia en el debate público nacional de los planteos contra la minería metalífera a cielo abierto –ciertamente cuestionable en términos económicos y ambientales– proviene del impulso del grupo Clarín, duramente enfrentado con el gobierno por la aplicación de una norma que obliga a la desconcentración mediática. “Los entendemos, pero aquí hay un interés superior”, les dijeron directivos del grupo a lobbistas de las empresas mineras que cuestionaban la amplificación mediática de la resistencia social a la minería en La Rioja, apoyada por el gobierno provincial, alineado a su vez con el nacional.
Otra pregunta interesante es si el gobierno basa principalmente su pensamiento y concepción económicos en las actividades extractivas (a las que ciertamente no se ha opuesto). Llamaría la atención, si así fuera, que los principales referentes del empresariado sojero hablaran, como ocurre, de una “oportunidad histórica perdida”. Para esto hay que entender que ni la minería ni la producción agropecuaria fueron los sectores más dinámicos de la economía durante los últimos años. Entre 2003 y 2010 la construcción se expandió a una tasa anual acumulativa del 11,3%. A ella le siguió la industria, con un 7%. La producción agropecuaria se incrementó a una tasa del 3,9% (su expansión se había iniciado a mediados de la década del 90). A su vez, las producciones pesquera y minera, si bien crecieron en comparación con los 90, evidenciaron un menor dinamismo, con tasas inferiores a 1% anual acumulativo .
Visto desde otro punto de vista, las exportaciones argentinas –en un marco en el que la canasta de productos ofrecidos varió poco y donde las colocaciones externas relacionadas con el agro implican casi el 60%– pasaron de 29.938 millones de dólares en 2003 a 68.133 millones en 2010. Pese a este aumento, la contribución de las exportaciones al crecimiento de la demanda global registrada en ese período fue de apenas 9,6%. Como explica Martín Schorr, “el consumo doméstico, tanto público como privado, y la inversión, tuvieron un rol protagónico en términos de su contribución al crecimiento” . Este rasgo mercado-internista de la política económica ha sido criticado con dureza por sectores de la oposición –así como por empresarios vinculados a las actividades extractivas– que consideran que aísla a Argentina del mundo y a la vez recalienta la economía.
Desarrollo
Este panorama complejo y contradictorio no hace más que confirmar que los gobiernos progresistas de Sudamérica, para ganar autonomía y a la vez estabilidad política, económica y social, han buscado apartarse de algunos aspectos nocivos del anterior modelo neoliberal, aunque en un camino donde –como suele ocurrir en la política democrática– pueden rastrearse tanto rupturas como continuidades. Así, afirmar que cada experiencia nacional adopta la misma hoja de ruta para encarar la cuestión de la explotación de productos primarios suena no sólo inexacto sino también injusto. Y mucho más señalar que estamos ante una nueva vía neoliberal. Si así fuera, los gobiernos actuales no generarían el repudio que despiertan en algunos sectores del capital más concentrado. Las presiones y los reclamos sociales en cada uno de los territorios por el mantenimiento de la diversidad productiva, cultural y ambiental, las necesidades de acceso a fondos para financiar políticas que deriven en una reducción de las desigualdades y los complejos esquemas que los oficialismos actuales vayan encontrando para sostener sus mayorías electorales irán delineando los nuevos conflictos y acuerdos sobre el enfoque de desarrollo que se termine consolidando.
Le Monde diplomatique
